중국 에너지법 입법 경과 및 목적 분석

현행 에너지 관련 법규와 산업 영향 평가

한승훈 금문 법률사무소 탄소중립 및 ESG 연구소 부주임

중국 '에너지법' 입법은 중국 제14차 5개년 계획 입법계획 1류에 포함돼 있고, 이 법 제정을 책임지고 있는 전국인민대표대회(전인대) 상무위는 '에너지법' 제정 초안팀을 구성해 입법 업무를 진행하고 있다. 2006년 에너지법 초안 작업이 시작된 이래 20년 동안, 중국 에너지법 제정 초안팀은 두 차례 의견을 수렴했다. 이후 2024년 1월 5일 국무원 상무회의에서 '중화인민공화국 에너지법(초안)*'이 마침내 심의 및 승인됐으며, 전국인민대표대회 상무위원회에 제출됐다. 이에 올해 양회**에서 전국인민대표대회의 에너지법 심의 통과가 기대됐으나, 이번 양회에서 통과는 진행되지 않았다. 

* 에너지법(能源法): 중국 정부가 현재 공개한 법률 제정 가명칭으로, 기본법 성격을 가지고 있음 

** 양회(兩會): 매년 3월에서 열리는 중국 최대 정치 행사인 전국인민정치협상회의(정협)와 전국인민대표회의(전인대)를 통칭하는 단어로, 중국 정‧재계 엘리트들이 연간 국가 운영 방침 및 정책 방향을 제시, 결정하는 회의 

다만 양회 이후에도 에너지법에 대한 심의가 지속 논의될 것으로 보이는바, 본 글을 통해 중국 에너지법 입법 경과 및 입법 목적, 현행 에너지 관련 법규 및 에너지 산업의 관계, 입법 특징과 시사점에 대해 짚어보고자 한다. 

1. 중국 에너지법 입법 경과

에너지 산업은 서로 밀접하게 연결돼 있어, 한 부문의 변화가 다른 부문에도 영향을 미칠 수 있다. 예를 들어, 석탄은 화력 발전소와 철강 제조의 주요 연료로 사용되며, 에너지 생산과 중공업에 중요한 역할을 한다. 물은 수력 발전에 필수적이며, 에너지의 지속 가능한 공급원으로 간주된다. 반면, 오염수의 배출은 환경에 부정적인 영향을 주어 지속 가능성 문제를 일으킨다. 원자력 발전은 고려해야 할 안전성 문제가 있지만, 청정 에너지원으로서의 잠재력을 지닌다. 석유는 전 세계 수송과 발전 부문에서 중심적인 역할을 하며, 이 두 부문의 효율성과 발전에 크게 기여한다.

따라서 중국은 전체 에너지 산업 지도를 보고 에너지법의 입법과 정책을 판단하고 있다. 중국의 에너지 입법은 개혁개방 30년의 과정에서 단계적으로 수립됐다. 중국은 2006년에 에너지법 준비 작업을 시작했으며, 2007년 3월 에너지법 초안을 작성했으나 입법 초기에는 산업 장벽 문제와 같은 몇 가지 복잡한 문제가 존재했다. 그 후 여러 차례의 토론, 초안의 반복적인 수정 및 실증을 거쳐 '제1차 에너지법(의견수렴)' 초안이 작성됐으며, 2007년 12월 1일부터 언론 및 인터넷을 통해 수정, 개선 의견을 공개적으로 수렴했다. 이러한 의견 수렴 활동은 2008년 2월 1일 종료됐다.

'제1차 에너지법(의견수렴)' 초안은 총 15장 140개 조항으로 구성돼 ▲에너지 관리 및 감독 ▲에너지 전략 및 계획 ▲에너지 자원 개발 및 공급 ▲에너지 절약 ▲배출 감소 및 기후 변화 ▲에너지 재정 ▲세금 및 가격 ▲에너지 비축 및 비상 대응 ▲에너지 과학 기술 정책 및 국제에너지 협력 등을 포함하고 있다. 

이후 국가에너지국은 1차 초안 중 시대에 부합하지 않아 논란이 많았던 내용 중 일부를 삭제하고, 2020년 4월 10일 '제2차 에너지법(의견수렴)' 초안을 발표했다. 이에 제1차 에너지법(의견수렴) 초안은 총15장 140조로 구성됐으나, 제2차 에너지법(의견수렴) 초안은 총 11장 117조로 축소됐다.

국가에너지영도소조판공실 (能源办) 마푸차이(马富才) 부주임은 초안 작업에서 "에너지법은 일부 산업의 특정 문제를 해결하는 것이 아니라 전략적, 포괄적이며 원칙적인 문제를 해결하기 위한 지침서"라고 강조했다. 또한 그는 "에너지 공급 기업 및 에너지 사용 기업의 관련 행동을 규제하고 일부 중요하고 보편적인 문제를 해결하는 데 도움이 될 원칙을 준수해야 한다"라고 설명했다.

2. 중국 에너지법 입법 목적

중국 에너지법은 에너지 분야의 '소헌법'으로서 이 초안의 제1조는 '에너지 개발, 이용 및 감독 및 관리를 규제하고 에너지 안전을 보장하며 에너지 구조를 최적화해 에너지 효율성을 개선하고 고품질 에너지 발전을 촉진한다'라는 문장으로 구성돼 있다. 또한 제4조에는 ‘국가는 에너지 산업 구조와 소비 구조를 조정 및 최적화하고 재생 가능한 에너지의 개발을 우선시하며, 원자력을 안전하고 효율적으로 개발하고 비화석 에너지의 비율을 높이며 화석 에너지의 깨끗하고 효율적인 사용과 저탄소 개발을 촉진한다’라고 입법 목적을 명확하게 규정하고 있다.

3. 현행 중국 에너지 관련 법규 및 에너지 산업 관계

(1) 현행 에너지 관련 법규 관계

에너지법은 전력법과 석탄법의 상위법이며, 이들 법률 중 에너지법과 충돌하는 부분이 있는 경우 이를 조정해야 한다. 특히 전력법은 현재 논란이 많고 개정 의견이 매우 첨예하며 일부 산업 및 기관, 기업의 이해관계가 입법 업무에 깊이 개입돼 있어 에너지법의 입법 원칙에 따라 전면 개정할 필요성이 있다. 

예를 들어, 전력법의 경우 당초 전력부가 제도를 전환하기 전에 자신의 특수 신분을 이용해 이익을 법률화하고, 전력법 제정을 통해 경쟁을 배제하며, 독점적 지위를 확보해 향후 전력 개혁과 전력 산업의 지속 가능한 발전에 문제를 가져온 바 있다. 따라서 에너지법 제정은 이익 집단에 휘둘리지 않는 입법 환경이 필요하며, 사회 각계각층의 의견을 수렴한 ‘투명한 입법’을 고수해 대기업 집단의 영향을 차단해야 한다.

전국인민대표대회(전인대) 상무위원회 또한 일부 독점 기업과 기관의 이익을 합법화하는 문제에 대해 우려하고 있다. 따라서 제2차 에너지법(의견수렴) 초안은 전국인민대표대회(전인대)가 국가에너지영도소조판공실에 위탁해 작성했으며, 이 부서는 설립 초기부터 일부 기초 업무에 중점을 두며 행정 부서와 권력을 다투지 않고 에너지법 초안 작업과 주요 전략적 문제에 대한 연구를 수행했다. 또한 이 초안팀의 입법 전문가들은 각국의 에너지 환경 법률을 자세히 연구하고 미국, 유럽, 일본 및 일부 개발 도상국을 포함한 60개 이상의 국가의 에너지 법률을 비교 분석해 이해관계가 입법에 얽히지 않도록 노력한 바 있다. 

(2) 에너지 산업 관계

중국의 에너지 산업은 서로 밀접하게 연결돼 있으며, 다중 관리 체제를 채택하고 있어 현실에서는 매우 복잡하고 책임 소재가 불분명한 상황이다. 연료 부족, 전기 차단 및 제한, 석탄 및 전기 분쟁과 같은 문제도 지속해서 발생하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 개별 법률만으로는 부족하며, 전문적이고 강력한 법 집행 기관의 설립이 필요하다.

이에 중국에서는 에너지 문제를 효과적으로 관리하기 위해 '에너지부' 또는 '에너지위원회'와 같은 에너지 주무 부처의 설립이 제안되고 있다. 이 주무 부처는 에너지법과 함께 출범해 명확한 역할, 구체적인 책임, 충분한 권한을 부여받아야 한다. 이를 통해 에너지법이 효과적으로 시행될 수 있을 것이다.

또한, 중국은 석탄 사고, 가스 폭발, 홍수로 인한 수천 명의 사망자 발생과 같은 사고가 발생하고 있다. 동시에 중국 석탄 산업은 경제의 주요 원동력임에도 불구하고, 일부 자산이 개인 및 지방 관리에게 사적으로 분할돼 있어 국가의 장기적 이익에 부정적인 요소로 작용하고 있다. 국가 전력망이 시장의 유일한 구매자이자 판매자로서 시장을 왜곡시키고 있는 상황에서, 일부 전문가들은 국가 전력망을 해체하는 대신 이를 분리하고 핵심 부서를 정부의 직접 통제 아래 재통합하는 것을 제안하고 있다.

이후 최종 에너지법이 공포에 이르기까지 지속적인 에너지 산업 간의 개정 및 개선 과정이 있을 것이며, 에너지 절약 및 배출 감소 작업이 더욱 강화될 것으로 전망한다. 

4. 중국 에너지법 초안 특징

중국 제2차 에너지법(의견수렴) 초안은 재생 가능 에너지의 개발 및 활용을 지원하기 위한 구체적인 조치를 네 가지 측면에서 명확하게 규정하고 있다.

첫째, 비화석 에너지 개발을 가속하는 것을 목표로 한다. 국무원 관련 부서는 재생 에너지 및 원자력 에너지와 같은 비화석 에너지의 발전을 촉진하기 위한 조치를 취하고 연간 에너지 소비에서 비화석 에너지의 비율을 모니터링해야 한다. 즉, 국가 차원에서 비화석 에너지의 발전을 모니터링하고 각급 정부를 평가하는 것이다.

둘째, 재생 에너지 소비 보장 시스템을 구축한다. 각 성, 자치구, 직할시 사회 전력 소비량 중 재생 에너지 발전 소비량의 최소 비중을 지정한다. 재생 에너지 소비 전력의 최소 비율을 완료하지 않은 시장 주체의 경우 시장 거래를 통해 초과 달성된 시장 주체의 구매 할당량을 구매해야 한다.

셋째, 재생 가능한 에너지의 개발을 개선한다. 생태 환경을 우선시하면서 대규모 수력 발전 기지 건설을 적극적으로 추진하고 중소 수력 발전소를 합리적으로 개발하며 중앙 집중식 및 분산식 병행 개발, 지역 소비 및 전력 공급 통합 원칙을 준수해 풍력 및 태양 에너지 발전을 개발하고 지역 상황에 따라 바이오매스 에너지를 효율적으로 개발 및 활용한다. 국가는 지열 및 태양열 이용 촉진을 장려하고 해양 에너지 개발을 적극적으로 추진한다.

넷째, 재생 에너지 소비에 대한 기업의 보장을 명확히 한다. 국가는 재생 에너지 발전을 위한 네트워크와 전력 구매 시스템을 구축한다. 전력망 기업은 전력망 건설을 강화하고 재생 에너지 할당 범위를 확대하며 스마트 그리드 및 에너지 저장 기술을 개발하고 에너지 절약 및 저탄소 전력 배분 및 운영 시스템을 구축해야 한다.

제2차 에너지법(의견수렴) 초안은 비화석 에너지의 역할을 더욱 공고히 하고 재생 가능 에너지의 개발 및 소비에 대한 규정을 구체화했다. 이는 에너지 구조 조정에 대한 중국 정부의 태도와 의지가 매우 확고하다는 것을 보여주고 있다. 

5. 중국 에너지법 입법 시사점

중국 정부는 탄소 정점과 탄소 중립 목표 달성을 위해 그간 주로 N+1, 탄소정점 행동방안과 같은 정책적 조치를 해왔다. 이러한 접근 방식은 정부 정책의 지침 아래 다양한 산업과 지역에 구체적인 실행 계획을 제시하는 형태로 이루어졌다. 그러나 최근 중국 정부는 탄소 중립 정책을 에너지법에 포함해 법적 구속력을 강화하려는 의도를 드러내고 있다.

이에 중국 정부가 에너지법을 제정하게 되면 전력법, 석탄법, 재생에너지법 등 하위 법률들의 수정이 불가피하며 이는 곧 관련 산업에 적지 않은 영향을 미칠 수 있다. 중국에서 에너지 산업에 종사하는 우리 기업들은 에너지 관련 법률, 법규, 행정 정책의 제정 및 수정 동향을 모니터링해 사전에 대응 방안을 강구하는 것이 필요해 보인다.

또한 탄소중립을 위해 에너지 구조조정과 산업 구조조정은 필수 불가결한 부분이다. 그 중, 과거 화석 에너지 위주의 에너지 사용을 재생 에너지 위주의 비화석으로 전환하는 것은 상당한 대가와 시간을 필요로 한다. 특히, 제2차 에너지법(의견수렴) 초안에서도 강조한 바와 같이 비화석 에너지를 화석 에너지보다 더 우선해 개발하겠다고 하므로 중국에 진출한 외국 에너지 기업들도 사업 무게 중심을 화석 에너지에서 비화석 에너지로 이동시킬 것으로 보인다. 이에 따라 우리나라 에너지 기업들도 국익 창출을 위해 중국 비화석 에너지 시장에서 '에너지법' 제정 이전의 대비책이 필요한 상황이다. 

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